SSAN de 25 de enero de 2016: La caducidad del expediente del Puerto de Valencia (y quién sabe de cuántos más).

Mediante varias sentencias de 25 de enero, la Audiencia Nacional ha declarado la caducidad del expediente S/314/10 Puerto de Valencia, por lo que anula la Resolución de la CNC de 26 de septiembre de 2013. Para ello se basa en una determinada interpretación de la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015 que podría tener graves consecuencias sobre la labor sancionadora de nuestras autoridades de competencia al provocar la caducidad de un buen número de sus resoluciones recientes.

La Resolución recurrida declaró que “en el Puerto de Valencia, durante el periodo que va desde 1998 a 2011, la competencia en el transporte de contenedores en camión ha estado limitada por la acción infractora de una serie de sujetos que durante ese periodo y mediante distintas actuaciones, han estado distorsionando la competencia en los términos prohibidos por el artículo 1 de la LDC”, por lo que impuso determinadas sanciones a la Asociación de Empresas de Logística y Transporte de Contenedores, (ELTC); la Asociación de Empresas, Autónomos, Cooperativas y Cooperativas del Trasporte de mercancías por contenedor de los puertos de la Comunidad Valenciana, (TRANSCONT COMUNIDAD VALENCIANA); la ASOCIACIÓN DE TRANSPORTISTAS DE CONTENEDORES VALENCIANOS (TRANSCONVAL); la Federación Valenciana de Empresarios del Transporte y la Logística (FVET); la ASOCIACIÓN NAVIERA VALENCIANA (ANV); la ASOCIACIÓN DE TRANSITARIOS, EXPEDIDORES INTERNACIONALES Y ASIMILADOS OLT (ATEIA-OLT VALENCIA); TCV STEVEDORING COMPANY, S.A; MARÍTIMA VALENCIANA, S.A. y su sucesora, NOATUM PORTS VALENCIANA, S.A.U; MEDITERRANEAN SHIPPING COMPANY TERMINAL VALENCIA, S.A (MSCTV); la AUTORIDAD PORTUARIA DE VALENCIA (APV). Resultó también ser infractora la Consellería de infraestructuras Territorio y Medio Ambiente de la Comunidad Valenciana.

Conforme al artículo 36 de la Ley de Defensa de la Competencia, el plazo máximo para dictar y notificar la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador por conductas restrictivas de la competencia será de dieciocho meses a contar desde la fecha del acuerdo de incoación del mismo.  Dicho plazo máximo se suspenderá en los supuestos previstos en el artículo 37. En tales casos, según el artículo 12.3 del Reglamento de Defensa de la Competencia, “el día final del plazo se determinará añadiendo al término del plazo inicial, los días naturales durante los que ha quedado suspendido el plazo”.

En el caso del Puerto de Valencia, el dies ad quem inicial era el 14 de diciembre de 2012 y la resolución sancionadora fue notificada el 2 de octubre de 2013, si bien el plazo para resolver había quedado suspendido, conforme a lo previsto en el artículo 37 LDC, durante 296 días (del 3 de enero al 22 de marzo de 2012 por un total de 79 días; del 4 de octubre al 30 de octubre de 2012 por un total de 26 días; del 27 de marzo al 28 de abril de 2013 por un total de 31 días; del 30 de abril al 3 de julio de 2013 por un total de 60 días; y del 19 de julio al 19 de agosto de 2013 por un total de 30 días), que, sumados al término del plazo inicial, prolongaría el plazo máximo hasta el 6 de octubre de 2013 (otras sentencias se refieren al día 1 de ese mismo mes, mientras que, según mis cálculos, se trataría en realidad del 9 de octubre: el dato es esencial, porque de él depende que el expediente hubiera caducado o no).  

Sin embargo, el Tribunal Supremo ha establecido en su sentencia de 15 de junio 2015 que "el tiempo transcurrido entre el término inicial del plazo y aquel posterior al que se refiera la suspensión resulta irrelevante a los efectos de la caducidad". Según la Audiencia Nacional, esto significa que sólo resultan válidos los acuerdos de suspensión que se adopten dentro del plazo máximo inicial, de tal modo que –según la Audiencia- “las suspensiones acordadas a partir de ese día último del plazo inicial no pueden ser tomadas en consideración para determinar el plazo máximo de duración del procedimiento”. Las consecuencias sobre el caso concreto son evidentes:

“En el supuesto que analizamos este criterio viene a significar que de los seis períodos en que el procedimiento estuvo suspendido, los tres primeros -que totalizan 175 días- transcurrieron antes del término del plazo inicial -como vimos, el 14 de diciembre de 2012-; pero los tres restantes tuvieron lugar después, pues el primero de estos tres, arranca del día 27 de marzo de 2013.

Por lo tanto, estos últimos no puede incorporarse como sumando en la adición a que se refiere el artículo 12.3 del Reglamento de Defensa de la Competencia, de suerte que el plazo máximo de duración del procedimiento se extendería hasta el 7 de junio de 2013, resultado de añadir al 14 de diciembre de 2012 los referidos 175 días, con la obligada consecuencia de que cuando se notificó la resolución impugnada el 2 de octubre de 2013, el procedimiento había ya caducado” (F.D.SEXTO).

De la interpretación que realiza la Audiencia Nacional se desprende que los acuerdos de suspensión del plazo adoptados con posterioridad al término del plazo incial (es decir, una vez transcurridos 18 meses desde la incoación del procedimiento) no son válidos, por lo que el procedimiento ha de entenderse caducado. Puesto que esta situación se ha producido en numerosos expedientes, las consecuencias prácticas de la sentencia reseñada pueden ser muy graves.

Sin embargo, tal regla no es establecida expresamente en la sentencia del Tribunal Supremo, ni se deduce necesariamente de ella. En este caso el plazo había sido suspendido (el 25.11.2009) durante 35 días naturales, produciéndose el levantamiento de la suspensión (el 30.12.2009) con posterioridad al dies ad quem original (16.12.2009). Para el cálculo del nuevo término del plazo, tales días –computados, además, los hábiles en lugar de los naturales- habían sido sumados, no a la fecha del término incial, sino a la del levantamiento de la suspensión. El Tribunal Supremo casó la sentencia:

“La Sala opera con un dato distinto y posterior al señalado en el Reglamento de procedimiento, cual es la fecha de la "reanudación del procedimiento" tras alzarse la suspensión, lo que implica que, a los efectos de la caducidad, tenga en consideración el tiempo de suspensión del procedimiento que supera y excede del término inicial del plazo. Esta interpretación no puede ser acogida, pues, cuando está corriendo el plazo de caducidad de 18 meses del procedimiento, sólo puede suspenderse por los motivos y en la forma establecidos en la Ley 15/2007, de 3 de julio y en el Real Decreto 261/2008. Si se produce la suspensión del procedimiento sancionador durante un tiempo que excede del término del plazo inicial, ello no es óbice para que no deba respetarse para el cálculo del día final del plazo, aquel que está reglamentariamente establecido, puesto que de seguir la tesis sustentada en la sentencia, implicaría dejar a la Comisión, a través de las suspensiones, la ampliación de los plazos máximos de caducidad.

De modo que, cuando se acuerda por la Comisión la suspensión del plazo del procedimiento, para el cálculo nuevo del plazo, ha de partirse necesariamente del término del plazo inicial, siendo así que el tiempo transcurrido entre el término inicial del plazo y aquel posterior al que se refiera la suspensión resulta irrelevante a los efectos de la caducidad. Dicho en otras palabras, a los efectos de la caducidad del procedimiento, el único período en el que es posible que incida la suspensión es aquel que resta hasta alcanzar el término del plazo inicial, lo que determina que el tiempo que exceda de dicho momento carece de virtualidad y eficacia a los efectos aquí debatidos” (F.D. SEXTO).

La redacción de la sentencia del Supremo no es un ejemplo de claridad, pero es posible interpretar que tiene un alcance diferente del que le atribuye la Audiencia Nacional. 

La validez de los acuerdos de suspensión que se adopten después del plazo máximo inicial no es tratada por el Tribunal Supremo, por la sencilla razón de que no se plantea en este caso: el plazo había sido suspendido una sola vez. El problema abordado es otro: el del nuevo dies a quo e, implícitamente, el de la duración total del procedimiento. Puesto que aquél es establecido de manera clara en el art. 12.3 del Reglamento de Defensa de la Competencia (lo que pareció olvidar la Audiencia en la sentencia casada), la trascendencia de los párrafos transcritos podría ser mucho menor de lo que pretende la Audiencia Nacional.

Cuando el Consejo adoptó el acuerdo de suspensión del plazo (25.11.2009) quedaban 21 días para el dies ad quem. Si para el cálculo del término final hubiera que sumar -como sostenía la Audiencia en la sentencia recurrida- los 35 días que estuvo suspendido el plazo a la fecha de levantamiento de la suspensión (30.12.2009), éste hubiera durado 18 meses... y 14 días (los transcurridos entre el término inicial del plazo y la fecha de levantamiento de la suspensión). De esta forma, cuanto mayor hubiera sido la duración de la suspensión, mayor hubiera sido el incremento de la duración del plazo respecto de la prevista legalmente, lo que “implicaría dejar a la Comisión, a través de las suspensiones, la ampliación de los plazos máximos de caducidad”.

Por el contrario, puesto que ”el único período en el que es posible que incida la suspensión es aquel que resta hasta alcanzar el término del plazo inicial” (recordemos, 21 días), los 35 días que estuvo suspendido han de sumarse para el cálculo del término final, no a la fecha del levantamiento de la suspensión (30.11.2009), sino al dies ad quem incial (16.12.2009) (como de forma meridianamente clara prevé el art. 12.3 del Reglamento). Así, la fecha del término final sería el 21.01.2010, con lo que, entre la fecha de suspensión y el término incialmente previsto transcurren los mismo días que entre la fecha de reanudación y el término final: el procedimiento dura, en cualquier caso, 18 meses. Por lo tanto, si "el tiempo transcurrido entre el término inicial del plazo y aquel posterior al que se refiera la suspensión resulta irrelevante a los efectos de la caducidad", no es porque no pueda acordarse en ese período una nueva suspensión del plazo (lo que constituye un absurdo, porque no puede suspenderse un procedimiento ya suspendido), sino porque -mediante el procedimiento previsto en el art. 12.3 del Reglamento- los días transcurridos entre uno y otro no se suman para el cálculo del nuevo término final.

Estaría así en lo cierto la Abogacía del Estado que, en sus alegaciones presentadas en el caso del Puerto de Valencia, afirmó que el único alcance que cabe dar a los párrafos transcritos de la STS 15.06.20015 es la confirmación de que "el dies ad quem originario se convierte en dies a quo en cuanto a la suma de los días de suspensión pero de ahí no se concluye ni mucho menos que transcurrido dicho día no puedan acordarse más suspensiones cuando éstas sean legalmente procedentes". El expediente del Puerto de Valencia, de esta forma, no habría caducado.