miércoles, 3 de febrero de 2016

Contratos basura: ¿se pueden mejorar o rescindir contratos públicos desfavorables?



La más que insatisfactoria situación de la gestión de los servicios de limpieza y recogida de residuos urbanos de Madrid (véase aquí http://www.elconfidencial.com/espana/madrid/2016-01-06/limpieza-basura-madrid-manuela-carmena-2016_1131386/) pone de manifiesto uno de los retos a los que inevitablemente se enfrenta todo sistema de contratación pública basado en la externalización de la gestión de servicios públicos mediante contratos a largo plazo (sean concesiones o no). A medida que el sector público deja de proveer servicios de manera directa, se clienteliza y opta por la externalización de la gestión, surgen importantes problemas de desajuste entre demanda pública y provisión privada que pueden resultar de muy difícil solución.

Desde la perspectiva de la normativa de contratación pública, el problema se resume en discernir si es posible mejorar o rescindir contratos públicos que se muestran insuficientes para satisfacer la demanda pública de servicios o aquellos que, previendo tal posibilidad, incluyen condiciones desfavorables para ajustar el volumen de servicios provistos (esto es, cláusulas penales o cláusulas exorbitantes de reajuste del equilibrio económico del contrato). La mayor dificultad redunda en el importante matiz de que, a resultas de las normas de contratación pública, el cliente (público) es quien (al menos formalmente) ha impuesto las condiciones del contrato a los proveedores—o, cuanto menos, el que ha establecido los parámetros conforme a los que el proveedor adjudicatario del contrato ha sido elegido de entre los que hayan concurrido al concurso. Por tanto, cualquier modificación del contrato llevará implícitas dificultades relacionadas con la doctrina de los actos propios, expectativas legítimas y, en último extremo, protección de las inversiones empresariales.
En condiciones normales, si la administración pública yerra en el diseño de los contratos y/o en la estimación de la demanda futura del servicio público, la única opción de que dispone es la modificación del contrato conforme a los Arts 105 y ss del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP, http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/rdleg3-2011.html#l1t5 ). El problema de la modificación del contrato en circunstancias normales es doble. Por una parte, la normativa comunitaria ha venido siendo muy restrictiva de la posibilidad de introducir modificaciones en los contratos principalmente basadas en errores de previsión y diseño por parte de la administración pública (notoriamente, en el caso del AVE, con la consiguiente pérdida de financiación comunitaria). Por otra parte, toda modificación resultante de este ius variandi de la administración deberá acarrear consecuencias económicas.

Ahora bien, en condiciones anormales, creo que la administración pública debe ser menos tímida en buscar soluciones para el ajuste o rescisión de contratos de gestión de servicios públicos que no satisfacen la demanda existente porque fueron diseñados y/o adjudicados de forma corrupta, irregular o con manipulación de la situación competitiva en que su adjudicación debería haberse producido. Por tanto, por condiciones anormales entiendo, principalmente, situaciones de conducta delictiva, irregularidades administrativas o pactos anticompetitivos para el reparto de mercados o licitaciones públicas (véase aquí http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/01/26/madrid/1422308005_997108.html y aquí http://www.elconfidencial.com/espana/2015-02-14/el-gran-mercado-de-la-contratacion-publica-del-cartel-de-la-basura_710723/). Todas estas situaciones vulneran, sin duda alguna, los principios básicos del sistema de contratación pública tanto nacional (Arts 1 y 139 LCSP) cuanto comunitario (Art 18 de la Directiva 2014/24), además de un buen número de normas de derecho público y privado.

El último supuesto de contratos adjudicados en procedimientos de contratación afectados por cárteles (o bid rigging) plantea la posibilidad de proceder a la declaración de nulidad del contrato conforme a lo dispuesto en el Art 32.b) LCSP, que incluye supuestos en los que se demuestre ‘La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional, debidamente acreditada, del adjudicatario, o el estar éste incurso en alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en el artículo 60’. Una de las prohibiciones en el artículo 60.1.b) LCSP comprende casos en que las empresas licitadoras hayan ‘sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en materia profesional, de falseamiento de la competencia …’. El problema que plantea el recurso a la causa de nulidad basada en la prohibición de contratar es que la sanción por prácticas anticompetitivas difícilmente será firme durante el periodo de validez del contrato, especialmente si la colusión se refiere en concreto a la adjudicación del contrato que se pretenda anular.

No obstante, la situación no es insuperable. Un análisis atento del Art 32.b) LCSP pone de manifiesto la existencia de dos potenciales causas: 1) falta de solvencia profesional y 2) prohibición de contratar. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), ‘el concepto de «falta en materia profesional» … abarca cualquier comportamiento que incurra en culpa y que afecte a la credibilidad profesional del operador económico en cuestión, y no sólo, en sentido estricto, las infracciones de las normas deontológicas de la profesión a que pertenece dicho operador … la comisión de una infracción contra las normas sobre competencia, especialmente si la infracción se ha sancionado con una multa, constituye una causa de exclusión’ (Generali-Providencia Biztosító, C-470/13, EU:C:2014:2469, para 35). Por tanto, las empresas sancionadas por infracciones de la normativa de competencia se ven manchadas por una tacha de falta de solvencia profesional que permite su exclusión de procedimientos de contratación pública.

El salto lógico necesario para el uso de esta falta de solvencia profesional para declarar la nulidad (o, cuanto menos, anulabilidad) del contrato afecta a limitaciones temporales en la apreciación de la solvencia profesional de las empresas licitadoras. En este sentido, el Art 146.5 LCSP prevé que ‘El momento decisivo para apreciar la concurrencia de los requisitos de capacidad y solvencia exigidos para contratar con la Administración será el de finalización del plazo de presentación de las proposiciones’. Esta norma podría interpretarse como un punto de corte pasado el cual la administración no puede reabrir un asesoramiento de la solvencia profesional de las empresas. Sin embargo, desde mi punto de vista, esta no es la única interpretación posible—especialmente sobre la base de argumentos de eficacia del derecho comunitario de contratación pública y del derecho comunitario de defensa de la competencia (véase Comisión/Alemania, C-503/04, EU:C:2007:432). Tampoco creo que las empresas adjudicatarias de contratos el contexto de un cártel puedan hacer valer una restricción en el período de apreciación de su falta de solvencia profesional, fundamentalmente sobre la base de la doctrina del abuso de derecho.


Estas ideas requieren mayor desarrollo en caso que la administración pública pretenda anular contratos públicos adjudicados a empresas implicadas en cárteles y que hayan manipulado la adjudicación de contratos públicos en condiciones de competencia. No obstante, en mi opinión, esta es una vía sólida para tratar de anular esos contratos basura y los Ayuntamientos afectados deberían considerar seriamente acciones legales en este sentido.

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