La CNMC somete a consulta pública sus conclusiones preliminares sobre los nuevos modelos de prestación de servicios y la economía colaborativa

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ha sometido a consulta pública, de forma previa a su aprobación definitiva por el Consejo, las conclusiones y recomendaciones preliminares de su estudio sobre los Nuevos Modelos de Prestación de Servicios y la Economía Colaborativa. Para su elaboración, la CNMC ha analizado las contribuciones recibidas durante la consulta pública realizada entre noviembre de 2014 y enero de 2015, en la que se preguntó sobre los principios que deben regir la regulación, los efectos sobre el mercado de los nuevos modelos de prestación de servicios y la economía colaborativa, y la necesidad y proporcionalidad de la regulación aplicable.

La CNMC entiende que la economía colaborativa permite un mejor aprovechamiento de recursos infrautilizados que son puestos a disposición de los usuarios de las plataformas colaborativas. Éstas son esencialmente mercados de varios lados que permiten resolver el problema de coordinación entre la oferta y la demanda, y en las que cada uno de los lados del mercado recibe valor por la existencia del otro o de los otros lados. Este fenómeno innovador de alcance global y transversal está generando importantes cambios estructurales en el funcionamiento de los mercados, por lo que, según la CNMC constituye una enorme oportunidad para fomentar una mayor competencia.

Entre los efectos pro competitivos derivados de la economía colaborativa cita:

• “En primer lugar, la entrada de nuevos agentes al mercado genera efectos pro competitivos derivados del incremento de la cantidad y mayor variedad de la oferta. La aparición de nuevos modelos de prestación de servicios ha permitido incrementar la oferta, bien a través de productos que compiten directamente con aquéllos ofrecidos por los oferentes del sector tradicional, o bien con nuevos productos o servicios creados por los nuevos modelos. Una de las ventajas (y motivaciones) del consumo colaborativo es la posibilidad para los consumidores de acceder a productos y servicios a los que antes no tenían acceso o sólo podían acceder a un coste muy elevado. En lugar de comprar, las plataformas colaborativas ofrecen la posibilidad de ‘acceder’ a esos bienes y servicios y disfrutar de su posesión de forma temporal. En este sentido, las plataformas colaborativas se perciben como facilitadores o catalizadores de ese tipo de experiencias. Este tipo de plataformas colaborativas están, así, cambiando los patrones de consumo y potenciando el acceso a los bienes y servicios, frente a su compra o propiedad.
• Muchos de estos mercados presentan una regulación económica ineficiente donde los operadores incumbentes gozaban de rentas de monopolio o márgenes elevados. La entrada de nuevos operadores al mercado permite disciplinar a los agentes a contraer sus márgenes, lo que redunda en un menor precio para los consumidores. Además, se producen reducciones adicionales de costes derivadas de los menores costes de transacción y del mayor aprovechamiento de las economías de escala, como consecuencia del mayor tamaño de los mercados, lo que resulta en menores precios finales.
• La entrada de nuevos operadores en el mercado ha generado, en algunas administraciones públicas, la revisión de la regulación existente, resultando en menores barreras a la entrada y al ejercicio de la actividad. Estos menores costes regulatorios han derivado en menores precios finales para los consumidores.
• La irrupción de nuevos operadores en el mercado fomenta la innovación y la mayor competencia en términos de calidad, como forma de diferenciación de los productos y servicios.
• Gracias a la actividad de las plataformas y la difusión de los sistemas de reputación existe una mayor información disponible sobre el bien o el servicio que va a consumir a un coste muy reducido para el consumidor, lo que permite comparar fácilmente productos y tomar decisiones de consumo más eficientes. Los esquemas de señalización y reputación existentes en la mayoría de las plataformas, mediante las cuales los usuarios pueden valorar el servicio recibido o el bien adquirido, son pues una oportunidad para el logro de objetivos de calidad en la presentación de los servicios ya que reducen o eliminan, en gran medida, la asimetría de información, pudiendo llegar a sustituir o a complementar las regulaciones basadas en estándares de calidad o requisitos regulatorios.
• Mayor empoderamiento del consumidor que, dada la nueva estructura del mercado, goza de una mayor variedad de la oferta al eliminar limitaciones espaciales y al permitirse servicios más personalizados, dotando los intercambios de una mayor flexibilidad y de mayor libertad de elección. Esto supone una mayor capacidad de aumentar el valor recibido como consumidor y, por tanto, de tener mayor poder de compra y, en muchas ocasiones, de negociación. Es decir, una mayor influencia sobre la configuración de los servicios y productos, adaptándolos mejor a sus necesidades.
• Teniendo en cuenta que los consumidores con menos renta son más elásticos al precio, la economía colaborativa puede generar efectos redistributivos positivos de la renta disponible, ya que el incremento del excedente del consumidor es mayor en aquellos hogares con ingresos menores que en aquellos con menor elasticidad al precio.
• Mejora de la eficiencia y competitividad de la economía y mayor sostenibilidad del modelo de consumo y de la producción al facilitar una mayor utilización media de los recursos existentes. 
• La aparición del fenómeno de economía colaborativa también ha tenido impacto en los agentes tradicionales. En muchos casos, son los actores de los sectores tradicionales los que identifican una oportunidad en la economía colaborativa, participando en algunas de las nuevas plataformas o creando otras nuevas con las que puedan diversificar su oferta entrando en dicho negocio.
• El hecho de que las transacciones efectuadas en los nuevos modelos se realicen en su inmensa mayoría por medios electrónicos facilitados por las plataformas de intercambio permite una trazabilidad y mayor transparencia de las transacciones económicas. Esto permite una mayor colaboración entre estas plataformas y las administraciones tributarias a la hora de facilitar toda la información registrada en los intercambios.
• Creación de nueva demanda: la entrada de nuevos operadores del mercado genera competencia con los operadores incumbentes pero también crea nueva demanda derivada bien de la aparición de nuevos productos o de los menores precios ofertados.”

La economía colaborativa no constituye un fenómeno exento de riesgos desde el punto de vista de la competencia, puesto que la presencia de externalidades de red puede provocar situaciones de poder de mercado de las plataformas y originar barreras de entrada para los nuevos entrantes. Sin embargo, la CNMC no analiza si los instrumentos jurídicos existentes resultan adecuados para hacer frente a tales riesgos (como hace, por ejemplo, la Monopolkommission, que, a efectos de la notificación previa prevista en el régimen de control de concentraciones, propone complementar los umbrales basados en el volumen de negocios con otros basados en el precio de la transacción).

La CNMC, por el contrario, se centra en la identificación de las restricciones innecesarias o desproporcionadas, derivadas de la normativa horizontal y sectorial, que impiden que los consumidores se beneficien de forma plena de las ventajas derivadas de la economía colaborativa. En este sentido, la CNMC considera que la respuesta regulatoria de las autoridades competentes, cuando sea necesaria, debe enmarcarse en los principios de regulación económica eficiente para no constituir un obstáculo para el desarrollo de nuevos modelos de negocios y provocar una pérdida de bienestar para los consumidores y para la sociedad. En consecuencia,

“(…) la decisión de regular requiere el análisis de los fallos del mercado que se pretenden solucionar o razones de imperioso interés general que pretenden protegerse con la regulación, así como de los propios fallos de la intervención del sector público.

Como caso concreto, frente a la crítica de competencia desleal esgrimida contra la economía colaborativa por algunos incumbentes en diversos sectores, si bien es deseable que en general exista una continua revisión de la normativa, este ejercicio es imprescindible en contextos de innovación para evitar normas no justificadas o una “sobrerregulación” que impida el desarrollo de la innovación, introduzca nuevos problemas o acentúe los problemas que la normativa obsoleta pretendía solucionar. La revisión constante de la normativa para eliminar restricciones injustificadas y adaptarla a las oportunidades ofrecidas por las innovaciones es esencial para mantener mercados eficientes, la dinámica innovadora y ganancias de productividad en beneficio de todos.

En este contexto, cabe valorar la tendencia por parte de muchas administraciones públicas de prohibir o introducir nuevas restricciones a la actividad de las plataformas colaborativas y los nuevos operadores.

Una actuación separada de los principios de regulación económica eficiente por parte de los poderes públicos, que no se dirija a salvaguardar los objetivos de interés general e impida la operación en el mercado por parte de los nuevos actores, generaría una pérdida de bienestar para la sociedad.

Por ello, en el actual contexto de innovación y cambios en el mercado, es necesario, durante el proceso de transición que conlleve el proceso de revisión de la normativa, una interpretación sistemáticamente procompetitiva de las normas que, junto a la aplicación de la doctrina de efecto útil, no suponga el cierre de mercado a los nuevos entrantes.

La dimensión global del fenómeno, junto con las mejoras en términos de precios, calidad e innovación hacen que la economía colaborativa se haya convertido en un fenómeno inevitable donde, a nivel internacional, muchas administraciones públicas han mejorado la normativa que depende de las mismas para permitir su operación en un campo de juego imparcial.

Esta revisión, además de realizarse desde el punto de vista sectorial, debe también abordar las materias horizontales, de forma que las mismas se adapten a las nuevas características del fenómeno y no generen cargas excesivas para los operadores nuevos ni los tradicionales, que restrinjan su acceso o participación en el mercado o supongan costes regulatorios innecesarios o excesivos.”

Basándose en tales principios de regulación económica eficiente, la CNMC incluye diversas recomendaciones dirigidas tanto a las administraciones competentes de carácter nacional, autonómico y local, como a los diversos agentes que intervienen en este fenómeno económico, especialmente en relación con los sectores de transporte y alojamiento. Entre estas recomendaciones, que incluyen la adopción de medidas que habrán de tener en cuenta las actualmente objeto de estudio al nivel comunitario, destacan:

·         “Se recomienda a las Administraciones Públicas aplicar los principios de regulación económica eficiente en la regulación sectorial y horizontal, no siendo descartable que la respuesta eficiente sea la ausencia de regulación en aquellos casos en los que no exista un fallo de mercado. En el ámbito regulatorio horizontal, se recomienda evitar que la complejidad del sistema (trámites administrativos, requisitos, etc.) genere un coste administrativo excesivo o actúe como una barrera de entrada en el mercado para el cumplimiento de este tipo de obligaciones, cuyo cumplimiento desigual puede originar distorsiones y perjuicios competitivos en los mercados.

·         En el ámbito jurisdiccional, se recuerda la disponibilidad de la CNMC para colaborar con los órganos jurisdiccionales, a través de distintos instrumentos: aportando información, presentando observaciones como amicus curiae o bien a través de informes económicos de carácter pericial. La incertidumbre es habitual en mercados muy dinámicos expuestos a una continua innovación. En mercados dinámicos donde la incertidumbre es habitual la Jurisprudencia ha resuelto a favor del principio in dubio pro libertate.

·         Con el objetivo de poder medir mejor el impacto de la economía colaborativa en los distintos mercados y en la economía en su conjunto, se recomienda la incorporación a las estadísticas oficiales propias de los diversos sectores en los que operan estas plataformas, de los datos necesarios para reflejar con rigor estadístico el impacto que este fenómeno tiene en el mercado.

·         Asimismo, para evitar que las plataformas puedan generar posibles barreras a la salida derivadas de la imposibilidad de “emigrar” los datos de sus sistemas de reputación, se recomienda a las plataformas colaborativas la implantación de mecanismos adecuados que permitan la portabilidad voluntaria de la reputación de un usuario a través de múltiples plataformas.

·         En materia de alojamiento, se recomienda la eliminación de las restricciones innecesarias de acceso al mercado de viviendas de uso turístico. Entre otras restricciones, destacan la existencia de cualquier tipo de moratoria, la inscripción de las viviendas turísticas en un registro y la publicación del número de registro, requisito de estancia mínima o máxima, limitación por tipo o localización de la vivienda, o prohibición del alquiler por estancias o de la residencia permanente. Asimismo, se propone la eliminación de las restricciones innecesarias de ejercicio de la actividad de alquiler de viviendas de uso turístico. En concreto, sería recomendable eliminar aquellos requisitos técnicos innecesarios o desproporcionados relativos a accesorios de la vivienda y equipamiento mínimo.

·         En materia de transporte urbano, se recomienda la eliminación de las restricciones innecesarias de acceso al mercado de taxi y de VTC. En particular, cualquier restricción que suponga la imposición de un numerus clausus a la oferta, la restricción en el ámbito territorial de las licencias, el establecimiento de cuantías desproporcionadas en las coberturas de los seguros obligatorios y la obligación de disponer de un número mínimo de vehículos para poder realizar la actividad de VTC. Sería asimismo conveniente eliminar las restricciones injustificadas de ejercicio de la actividad de taxi y VTC. Entre otros se han identificado requisitos de calidad y seguridad innecesarios o desproporcionados, horarios obligatorios, limitación del número de licencias por persona, prohibición de conductores distintos al titular de la licencia, autorización administrativa por vehículo para la realización de la actividad de VTC, obligatoriedad de que los VTC deban ser contratados previamente para poder circular y la imposibilidad de que los VTC puedan circular por las vías públicas en busca de clientes.

·         Se recomienda a las Administraciones competentes eliminar las tarifas reguladas en el sector del taxi, permitiendo la existencia de precios libres que se ajusten a las circunstancias del mercado.

·         En materia de transporte interurbano, es necesario un cambio del modelo existente que permita introducir una mayor competencia en el mercado, permitiendo una mayor calidad, innovación y sostenibilidad en la cobertura de las necesidades de transporte de los ciudadanos. Por ello, se propone eliminar con carácter general el sistema de concesión, por largos períodos de tiempo y eliminar el derecho de preferencia, que concede una ventaja al operador establecido en el mercado respecto a los nuevos entrantes.”

Estas conclusiones provisionales están sujetas al resultado de esta segunda consulta pública, como procedimiento previo a elevar el informe al consejo de la CNMC. La consulta se prolongará hasta el 15 de abril y, hasta ese momento, se podrán hacer llegar a la CNMC los comentarios sobre las Conclusiones y recomendaciones preliminares que serán publicados y tenidos en cuenta en la versión final que será elevada al Consejo de la CNMC para su aprobación.